«¿Por qué la mayoría de las sanciones impuestas durante el Estado de Alarma son nulas?», por Yégor Varela

Lo que debería haber sido fácil, como establecer un régimen sancionador en un decreto, ha acabado convirtiéndose en un auténtico quebradero de cabeza generando un sin fin de problemáticas jurídicas que se analizarán a lo largo del texto. Para ello, y antes de profundizar en cada problemática, resulta necesario retrotraernos al momento en el que se decretó el estado de alarma con el fin de aclarar ciertos aspectos jurídicos meramente conceptuales.

Como establece el artículo 116.2 de la Constitución Española (en adelante, la “CE”), el estado de alarma se decreta y aprueba por el Gobierno y, de querer prolongarse su efectividad durante un plazo superior a los primeros quince días, debe contar con la autorización del Congreso de los Diputados. Los diferentes estados excepcionales se desarrollan por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (en adelante, la “LOEAES”) y ni en esta última ni en la CE parece aclararse si el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (en adelante, el “RDEA”) se trata de una norma con rango reglamentario o de ley. Aclarar esta cuestión resulta especialmente importante a la hora de analizarlo desde la vertiente administrativa ya que, como veremos a continuación, el principio de legalidad juega un papel importante en el ámbito sancionador. Resulta evidente que el RDEA no puede tratarse de un decreto ley ya que la CE establece en su artículo 86.1 que este no puede afectar a los derechos fundamentales recogidos en el Título I, algo que sí hace el estado de alarma con la libre circulación reconocida en el artículo 19 de la CE.

No obstante, esto no quiere decir que dicha disposición se trate directamente de un reglamento y  que no tenga fuerza de ley. Esta problemática ya se contempló durante el primer  estado de alarma en la historia de la democracia que afectó a los controladores aéreos y fue resuelta por el Tribunal Constitucional dictaminando que, a pesar de que el estado de alarma se aprobarse vía decreto, se debía entender que tenía fuerza o valor de ley por las implicaciones de dicha disposición. «También tienen fuerza de ley aquellas decisiones o actos parlamentarios que, sin ser leyes o fuentes equiparadas a la ley, sí pueden, conforme a la CE, afectar a aquellas normas legales o asimiladas, esto es, excepcionarlas, suspenderlas o modificarlas y no es de dudar que tales actos, decisiones o resoluciones ostentan ese genérico rango o valor de ley» En definitiva, el RDEA del que su régimen sancionador será objeto de análisis a lo largo de este ensayo, tiene fuerza de ley.

El régimen sancionador se establece en el artículo 20 del RDEA y reza lo siguiente: «El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio». Es decir, nos remite directamente a la LOEAES que en su artículo 10 dispone: «El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes».

Este precepto deja abiertas diversas interpretaciones que remiten a distintas normas que encajan en esta situación de pandemia tales como la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, o incluso, la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional. De hecho, habría sido más adecuado establecer un régimen sancionador en el RDEA que hiciera mención expresa a una de estas tres normas. Sin embargo, el Ministerio de Interior decidió que se sancionaría con arreglo al artículo 36.6 de la Ley 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (en adelante, la “LSC”) que, como se expondrá a continuación, entendemos que no es la ley adecuada.

El principio de legalidad sancionadora viene recogido en la CE, concretamente, en su artículo 25 que establece que «Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento». Esto quiere decir que para sancionar debe existir una norma con rango de ley que reconozca la potestad sancionadora. Parece que en este sentido no existe polémica alguna ya que tanto la LSC como el RDEA cuentan con rango de ley como se ha adelantado anteriormente.

No obstante, existe otro requisito además de la lex previa, ya que debe cumplirse también el principio de tipicidad o más conocido en derecho administrativo como lex certa. Esto supone, como bien establece el artículo 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que «es necesario que la Ley determine qué concretas vulneraciones del ordenamiento se consideran infracciones administrativas». Por tanto, procedamos a examinar el artículo 36.6 de la LSC que es la infracción concreta con la que se está proponiendo sanción a los ciudadanos que incumplen lo establecido en el RDEA: «La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación». Parece que el precepto exige más que el mero incumplimiento de una norma general dirigida a la ciudadanía. En otras palabras, si un ciudadano se encuentra en la calle incumpliendo una norma genérica, es decir, el RDEA, y las autoridades le advierten sobre ello y este obedece, no debería haber incurrido en la infracción del artículo 36.6. Aquí es donde entra el mencionado principio de tipicidad o lex certa, que a nuestro entender no se cumple, teniendo como consecuencia la inaplicabilidad de dicho artículo para la conducta descrita. Resultaría necesaria una desobediencia directa del ciudadano hacia la autoridad en el ejercicio de sus funciones para poder incurrir en esta infracción concreta ya que la conducta descrita en dicho artículo no guarda relación con desobedecer una mera disposición genérica, lo que por cierto es público y notorio que ha generado infinidad de propuestas de sanción.

En este sentido, se pronuncia la Abogacía General del Estado a través de una consulta en la que establece que «este centro directivo considera que la infracción del artículo 36.6 de continua referencia sanciona algo más que el genérico incumplimiento del ordenamiento jurídico. No toda contravención de la normativa vigente implica una infracción por desobediencia». A lo que añade pronunciándose de manera clara: «El artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015 tipifica una infracción administrativa derivada no de la mera contravención de una norma jurídica, sino del desconocimiento del principio de autoridad, que entraña un reproche o desvalor adicional». La consulta concluye de la siguiente manera, reforzando más, si cabe, la tesis defendida en este ensayo: «la infracción de desobediencia precisa necesariamente de un requerimiento expreso e individualizado por parte del agente de la autoridad, que no resulte atendido por el destinatario de dicho requerimiento».

En definitiva, y en sintonía con la Abogacía General del Estado, consideramos que el mero incumplimiento del RDEA no puede verse entendido como una infracción del artículo 36.6. de la LSC. De hecho, el Ejecutivo parece haber admitido tácitamente este error ya que el Real Decreto- ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para  hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (“real decreto para la nueva normalidad”), concretamente en su artículo 31, sanciona el incumplimiento de las medidas y obligaciones referidas en el mismo de acuerdo a los términos previstos en la LGSP, tal y como  hemos mencionado que debería haberlo hecho en el RDEA: «El incumplimiento de las medidas de prevención y de las obligaciones establecidas en este real decreto-ley, cuando constituyan infracciones administrativas en salud pública, será sancionado en los términos previstos en el título VI de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública». En este caso, se trata de un régimen sancionador acorde a Derecho ya que al hacer mención expresa a la LGSP soluciona  las dos principales problemáticas jurídicas que contenía el régimen sancionador del RDEA. Por un lado, evita la concurrencia de normas y, así mismo, cumple con el principio de tipicidad.

_____________________________________________________________________________________________________